— El ámbito financiero de las políticas públicas de vivienda en tiempos de crisis —

 

Dr. José A. Redondo López

Catedrático de Economía Financiera
Universidad de Santiago


La crisis financiera que venimos arrastrando desde septiembre de 2007 ha quebrado la confianza en los mercados hasta límites desconocidos desde 1929: La desastrosa gestión de los bancos de inversión, el nulo control de los riesgos por las comisiones de auditoría, o la falta de supervisión de la administración, cebaron una bomba cuyo detonante, la bancarrota de Lehman Brothers, arrasó los mercados financieros como nunca en la historia reciente.

Estamos ante una crisis que estalla en un marco globalizado a nivel de operadores económicos, con regulaciones muy permisivas y la relajación por parte de los supervisores de las exigencias de cumplimiento de las normas. Pero, además, y a diferencia de otras crisis, el riesgo sistémico o riesgo de contagio, ha tenido consecuencias demoledoras – recordemos el caso de AIG- para el sistema financiero.

La cuestión es si ha fallado el mercado o los mecanismos de regulación: Resulta claro que los mercados han fracasado pero, indudablemente, alimentados por políticas regulatorias que, en nombre de la sacrosanta eficiencia, permitieron actuar libremente a los operadores.

Pero también conviene resaltar el fracaso o el mal uso de la Teoría Financiera desarrollada a lo largo de los últimos cincuenta años. La teoría de carteras de Markowitz en los años cincuenta, el modelo de valoración de activos de capital (CAPM) de Sharpe, Mossin y Litner en los sesenta y el modelo de valoración de opciones de Black y Scholes en los setenta , constituyeron el andamiaje sobre el que se desarrollo la moderna teoría financiera. Sus aportaciones fueron clave para comprender los mecanismos de mercado y el desarrollo de estrategias de inversión.

Sin embargo, también sirvieron, en algunos casos, para alimentar los mercados financieros con modelizaciones y productos financieros extremadamente opacos para el inversor y, lo que es más grave, revestidos de una aureola de imbatibilidad. Estos modelos y productos financieros, en manos de especuladores sin escrúpulos, utilizando lenguajes crípticos, fueron de coartada para atraer a inversores ingenuos a mercados de alto riesgo.

Todos tenemos presente el estrepitoso fracaso del fondo de inversiones en productos derivados, Long-Term Capital Management, para el que, dos de sus socios fundadores, los premios Nobel de Economía Merton y Scholes habían diseñado un sofisticado modelo de “ingeniería financiera” que generó un agujero de 3.500 millones de dólares y tuvo que ser rescatado por el Banco de la Reserva Federal.
Las finanzas no son ingeniería, por mucho que el término pueda querer crear una aureola de prestigio que, evidentemente, no precisa. No constituye un fin en sí mismo por más que introduzcamos en los mercados productos derivados que se tornan en meros instrumentos de especulación condenados al fracaso. Las finanzas, bien entendidas, están al servicio de la economía real, verdadera fuente de creación de riqueza y, en consecuencia, al servicio de la sociedad aportando servicios básicos para nuestra calidad de vida.

Como recientemente señalaba en su discurso de ingreso, nuestra Académica por Finlandia y exgobernadora del Banco Central de Finlandia, Excma. Sra. Dra. Shirka Hamäläinen : “En el período precedente a la crisis, la filosofía del mercado libre, y la fe en la sabiduría suprema de los actores del mercado gana cada vez mas fuerza, especialmente en los países anglosajones. La hipótesis de los mercados eficientes fue ampliamente adoptada y aceptada en el campo académico y entre los actores del mercado. La fe en el mercado significa la oposición a la supervisión y a la regulación y esta oposición fue bien aceptada por los responsable públicos”.

Con ello se reconoce, ya casi universalmente, que la disciplina de mercado en un entorno regulatorio insuficiente o inapropiado tiene serias limitaciones para un sistema financiero desarrollado. En otras palabras, que para que dicha disciplina pueda ser un buen garante de la estabilidad financiera, debe estar acompañada por una adecuada regulación, de manera que el mercado genere valoraciones correctas de los riesgos y una mayor discriminación de los asumidos por las entidades financieras.

La etapa turbulenta que atraviesa en este momento Europa – con intereses encontrados y discrepancias continuas en el modelo a seguir- puede considerararse poco propicia para abordar propuestas sobre coordiación de políticas de vivienda communes. Sin embargo, la crisis, que tiene su origen en las hipotecas vinculadas a la adquisición de viviendas, está incidiendo en miles de familias incapaces de afrontar sus obligaciones financieras y provocando, en muchos casos, el deshaucio

Mi experiencia como responsable de las políticas de vivienda del Gobier- no de Galicia a lo largo de más de 10 años, me ha hecho vivir experiencias muy frustrantes y me obliga a decir que, a pesar de que nuestro país ha vivido una eta- pa de crecimiento extraordinario del sector residencial, tenemos todavía muchos deberes pendientes. Muchas familias en nuestro país siguen teniendo enormes dificultades para acceder a una vivienda digna y, la actual crisis, pondrá a muchas otras en situaciones límite. Creo firmemente en las políticas públicas de vivienda y creo también que la Unión Europea puede desarrollar un papel más activo en esta materia.

Es esencial, desde mi perspectiva, que la Unión Europea avance en la idea de coordinar acciones en materia de vivienda y dejar de lado un comportamiento timorato que no ha sobrepasado en muchos casos la fase de informes previos. En este sentido, podrían ser razonables políticas de vivienda de la Unión Europea, de la misma forma que en nuestro país es compatible la descentralización en las Comunidades Autónomas con las competencias que se reserva el Estado.

Se trata, a fin de cuentas, de garantizar a los ciudadanos europeos los de- rechos más elementales: derecho a la vida, derecho a la educación, derecho a la salud y derecho a una vivienda digna.

EL DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA.

La declaración Universal de los Derechos humanos de 1948 recoge como bien de primera necesidad la vivienda y, en consecuencia, el derecho de todo ciu- dadano a disponer de ella. En la misma línea, la II Conferencia sobre asentamien- tos humanos, Hábitat II, celebrada en Estambul en 1996, plantea el lema “Una vivienda adecuada para todos”.
En la Unión Europea, según el principio de subsidiaridad, los países inte- grantes tienen plenas competencias para establecer las políticas de vivienda que consideren adecuadas y, en consecuencia, al considerarse la vivienda como una política social, los fondos estructurales no pueden ser utilizados en su financiación dado que solo se reservan para objetivos económicos “no sociales”.

No obstante, la UE sí hace suyos los principios generales de la conferencia Hábitat II al sumarse a sus propuestas: Vivienda digna para todos los ciudadanos, seguridad jurídica, servicios básicos e igualdad de oportunidades en el acceso al suelo y a la disposición de financiación.

Esta consideración de la vivienda como uno de las necesidades básicas de los ciudadanos se recoge en sus aspectos primordiales en el resto de países de for- ma explícita, como se hace en la carta magna Española; o implícita, integrándola dentro de un concepto genérico: “asegurar a los ciudadanos un nivel de vida que les garantice los servicios básicos”. En el caso de España, la Constitución Espa-
ñola en su artículo 47 se establece que:
“Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos”.

En España, existe un reparto competencial entre el Estado y las comunida- des autónomas en esta materia. Así, el Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 149.1.11 y 13 de la Constitución, está legitimado para intervenir en el sector de la vivienda en lo que atañe a la fijación de bases de la planificación económica y de la ordenación del crédito.

Esto se justifica por la incidencia que el impulso de la construcción tiene como factor de desarrollo económico y, en especial, como generador de empleo; teniendo en cuenta, además, que dicha actividad de fomento está vinculada a la movilización de recursos financieros no sólo públicos sino también privados.
A las Comunidades Autónomas les corresponde, en cambio, definir y llevar a cabo una política de vivienda propia conforme a sus propios recursos, complementando las actuaciones de promoción y protección previstas por el Estado, así como la ejecución de la normativa estatal reguladora de las actuaciones protegi- bles. Estas actuaciones se desarrollarán con un margen de libertad de decisión que permita aplicar las medidas estatales adaptándolas a las necesidades y pe- culiaridades del territorio; sin perjuicio del respeto debido a los elementos indis- pensables que las normas estatales arbitran para así alcanzar los fines de política económica general.

La referida delimitación competencial presupone necesariamente la conjun- ción de actuaciones de las autoridades estatales y autonómicas para la consecu- ción, entre otros, del mismo fin que impone el artículo 47 de La Constitución.

Ello no significa que el Estado lleve a cabo actuaciones separadas y para- lelas a las de las Comunidades Autónomas, ya que no es titular de una compe- tencia específica en materia de vivienda con tal carácter. Por el contrario, abre la posibilidad al Estado de incidir sobre la materia, mediante una regulación propia, que se ciñe a lo que puede entenderse comprendido en las bases y coordinación de la planificación económica. A este respecto y sólo en relación con el mismo, el Estado puede destinar recursos con cargo a su propio presupuesto, que cumplen así una finalidad de garantía para la consecución de los objetivos de la política económica general cuya que sí es de su competencia. Así:

→Le corresponden al Estado los aspectos de financiación de la vivienda relativos a la definición misma de las actuaciones protegibles, la forma de protección, es decir, la específica de las mismas; el nivel de protección y la aportación de recursos estatales.
→Corresponde a las Comunidades Autónomas, como regla general, la ges- tión de tales medidas estatales de fomento.

En consonancia con ello, se atribuye a las Comunidades Autónomas el pro- cedimiento de la calificación de las viviendas de protección oficial y su control, así como la resolución acordando o denegando el disfrute de las subvenciones personales.

Por el contrario, se reserva al Estado la formalización de convenios con las entidades financieras para la aportación de créditos destinados a la financiación de actuaciones protegibles; el pago de los subsidios a los créditos concedidos por las entidades financieras y el pago de subvenciones personales reconocidas por las Comunidades Autónomas, si bien dicha facultad se limita a la de un mero librador de fondos.

Corresponde igualmente al Estado la fijación del módulo y su ponderación por tratarse de un elemento absolutamente transcendente del sistema de financia- ción de las actuaciones protegidas, así como la determinación de las áreas geográ- ficas necesarias para la cualificación del correspondiente módulo estatal de finan- ciación de viviendas de protección oficial. Lo que sí podrán variar las CCAA son los ayuntamientos que integran las áreas. (STC 152\1988, DE 20 DE JULIO).

En lo que respecta a la UE, la preocupación por el sector residencial de- riva del objetivo de integración política y económica de sus países miembros. El proceso de integración europeo ejerce importantes y variados efectos sobre la cadena de provisión de vivienda y sobre las políticas de vivienda nacionales; Estos efectos nos permiten identificar diversas similitudes en la evolución de los mercados de vivienda de los países europeos y en los problemas que las políticas de vivienda tratan de afrontar.

En todos los países de la UE se ha producido un trasvase de ayudas desde la oferta hacia la demanda. Los préstamos privados han cobrado importancia en detrimento de los públicos y se han desarrollado estructuras de garantía que re- ducen el riesgo financiero para el prestamista privado. La implicación pública en el sector residencial ha ganado en especificidad y se dirige a grupos, tales como familias de bajos ingresos, minorías étnicas, ancianos, minusválidos y jóvenes. Al mismo tiempo se ha adoptado una aproximación más amplia para tratar de cubrir las ineficiencias en los mercados de vivienda y de construcción, potenciando la movilidad y la elección del consumidor.

En el contexto de su política de cohesión social, la UE debe combatir la escasez de vivienda dirigiendo su atención principalmente hacia las minorías des- favorecidas, teniendo en cuenta que el carácter del fenómeno difiere significativamente entre países y, consecuentemente, haciendo necesarias toda una serie de respuestas sensibles a las condiciones locales y desarrollando diferentes progra- mas de actuación y de acceso a los Fondos Estructurales.

El incremento de los problemas medioambientales y la creciente preocupa- ción de la sociedad por esta cuestión dan lugar a una constante actuación sobre aspectos residenciales. Así, la planificación de la vivienda se ha convertido en un
área de especial interés por parte de la UE debido a los efectos derivados del desa- rrollo de proyectos urbanos específicos sobre el medio ambiente y de los sistemas de planificación nacionales sobre el desarrollo regional.

Esta perspectiva de la vivienda como un objetivo social irrenunciable para una sociedad moderna, puede completarse con la de su repercusión como impul- sor de la economía y sus efectos significativos sobre todos los sectores de activi- dad y en consecuencia en el empleo.

Pero, además, las políticas de rehabilitación cumplen un papel esencial en la política de vivienda. Por una parte, permiten recuperar un patrimonio de un va- lor extraordinario condenado a la destrucción -sobre todo en el ámbito rural- y, al mismo tiempo, permite mejorar la calidad de vida de muchas familias en las que su vivienda no reúne los estándares razonables de habitabilidad.

No debemos olvidar, como señalábamos anteriormente, que, en última ins- tancia, el origen de la preocupación de la UE por el sector residencial deriva del objetivo de integración política y económica para sus Estados miembros, el cual adquiere especial relevancia tras la entrada de países como Irlanda, Grecia, España Portugal y las recientes incorporaciones de los antiguos países del este, cuyas disparidades regionales suponen nuevos retos para el objetivo de cohesión social.

 LA VIVIENDA EN ESPAÑA Y EN EUROPA

En el caso español, el desarrollo del sector residencial en los 10 últimos años ha sido espectacular. Las cifras de crecimiento del sector y, como motor de arrastre que es, del resto de la economía no han dejado de asombrarnos año a año.
Si comparamos el último censo de vivienda (2201) con el correspondiente al año 1991 (CUADRO 1) podemos comprobar que el “stock” total de viviendas se elevó a 20,9 millones, un 21% más que el correspondiente a 1991, de las que:

→14,2 millones se corresponden con viviendas principales
→3,4 millones de viviendas secundarias y
→3,1 millones de viviendas vacías.

CUADRO 1

España. Vivienda y Población. 1991-2001

11.1

Censos de Población y Viviendas, 1991 y 2001

El ritmo de construcción desde el 2001 ha batido récords históricos hasta situar el parque en el año 2007 en 24.495.847. La construcción de viviendas a lo largo de este período según la serie histórica de los datos del Ministerio de Fo- mento no ha dejado de crecer cada año: en 2002 se levantaron 416.683 viviendas,
458.683 en 2003, 496.785 en 2004, 524.479 en 2005 y 585.583 en 2006 y en el año 2007 se construyeron en España 641.419 viviendas, un 9,5% más que el año anterior.

Detrás de este espectacular crecimiento está, sin lugar a dudas, una de las etapas con condiciones más favorable de las últimas décadas. En el caso de Espa-
ña, dicha circunstancia ha sido especialmente relevante por tratarse de un país que soportó en el pasado tipos de interés especialmente elevados: los tipos de interés que a principios de los noventa se situaban en torno al 17%, pasaron en estos últi- mos años a alcanzar tasas reales negativas.

Pero no solo el tipo de interés explica el comportamiento del fuerte tirón de la vivienda. Las condiciones de la financiación a largo plazo mejoraron sustan- cialmente al permitir aplazamientos superiores a 25 años. Por otra parte la LTV o relación préstamo/valor que venía situándose en el 80%, se relajó hasta alcanzar en muchas ocasiones el 100% del valor de la vivienda sin necesidad de aportar garantías adicionales.

Por otra parte, la banca al reducir su margen operativo por el fuerte descen- so de los tipos de interés – en julio de 2005 se situó en un mínimo histórico del 2,168% – encuentra en el mercado hipotecario una oportunidad de atraer nuevos clientes que le proporcionan sustanciosos ingresos colaterales a la propia opera- ción. Por otra parte, al multiplicar el número de operaciones, su cuota de resul- tados no se resintió del estrecho margen. La competencia entre las entidades de crédito españolas ha sido especialmente intensa y ha favorecido a los adquirentes de viviendas que han visto mejorar sustancialmente su ratio de esfuerzo (relación cuota hipotecaria/renta disponible).

El fin de esa etapa de esplendor en la construcción de viviendas hace paten- tes las debilidades del sistema:

→La vulnerabilidad de las familias a las subidas de los tipos de interés al es- tar sus hipotecas referenciadas a tipos variables (Los prestamos variables suponen en el 2006 aproximadamente el 95% del total).
→El riesgo inmobiliario de las entidades financieros no solo por el riesgo de insolvencia de las familias (La morosidad en el último año se ha duplicado) sino también por el valor de las garantías, es decir, el valor de la vivienda.
→La excesiva vinculación de los resultados de las entidades financieras con el sector inmobiliario. Las entidades financieras no solo han aportado recursos sino que en muchos casos, crearon empresas promotoras o bien tomaron participación en empresas existentes.

La reciente crisis de las “subprimes” y sus efectos sobre el mercado hi- potecario, sostén básico del sector residencial, ha generado una convulsión sin precedentes a nivel mundial. La credibilidad del sistema financiero ha sufrido profundamente la falta de rigor de operadores que no supieron poner coto a prác- ticas irresponsables, abocadas necesariamente al desastre, y en las que las más elementales reglas de solvencia fueron sacrificadas en aras de un crecimiento de operaciones sin control.

El ciclo alcista ha llegado a su fin y las perspectivas de recuperación a corto plazo no son nada halagüeñas. La convergencia hacia un modelo hipotecario co- mún es más necesaria que nunca si realmente queremos afrontar la recuperación de un sistema cuya credibilidad ha quedado en entredicho. No debemos perder la perspectiva de que, independientemente del necesario reajuste, habrá que buscar alternativas que permitan al ciudadano europeo acceder a una vivienda digna, sostenible, y soportable económicamente.

La compraventa de viviendas ha descendido un 36,8% en los 8 primeros meses del año con respecto al mismo período del año anterior. Las compraventas descendieron un 28,4% en comparación con el mismo período del año anterior. En cuanto a los visados de obra nueva solicitados en nuestro país, según los datos del Ministerio de Fomento, descendieron un 58,1%, en los siete primeros meses de este año en relación con pasado año.

Las estadísticas del Ministerio de Vivienda para el mismo período muestran como la construcción de viviendas libres en nuestro país, en cuanto a viviendas nuevas iniciadas, ha descendido un 49% con respecto a las viviendas iniciadas en el mismo período del año 2007 y el descenso con respecto al primer trimestre de este año ha sido del 25,5% .

El comportamiento de la vivienda en Europa también ha tenido un desarro- llo extraordinario, aunque menos intenso que en el caso de España.
Dentro de este marco general podemos identificar cuatro grupos de países:

El grupo de alquiler social dominante formado por Holanda (35%),Austria
(23%), Suecia (22%) y Francia (17%);
El grupo con mayor presencia de alquiler privado integrado por Suiza
(66%), Alemania (36%), Bélgica (30%) y Dinamarca (26%);

El grupo con predominio del sistema de propiedad que incluye España (86%), Irlanda (80%), Italia (78%), Grecia (74%), Portugal (68%), Reino Unido (69%) y Finlandia (67%).

Los retos que se plantean hoy desde la perspectiva de la Unión Europea son:

→Por un lado contradicciones o incoherencias que las políticas nacionales o regionales pueden ocasionar en los objetivos de la Unión en políticas tales como la de movilidad laboral entre países.
→Contradicciones que las políticas financieras, fiscales, monetarias, etc. de la UE pueden provocas en los distintos países al no figurar la vivienda como una como una de sus competencias y actuar solo a través del prin- cipio de subsidariedad.
El crecimiento de segmentos de población alejados del mercado es fruto, en muy buena medida, de las políticas de vivienda de los últimos veinte años que han favorecido el descenso del alquiler privado y han recortado la presencia del alquiler social. El acceso a la propiedad por compra en el mercado libre, con ayudas fiscales normalmente regresivas ha sido la apuesta de la mayor parte de los países de la UE.
Sin embargo, en los últimos años nos encontramos en ante un proceso claro de convergencia en las estrategias públicas, cuyo punto final sería un sistema de vivienda con el que se alcanzase un equilibrio óptimo entre las dos modalidades básicas de tenencia: por un lado, la de los propietarios-ocupantes, como garantía de estabilidad, de conservación y mantenimiento de las fincas, así como de se- guridad patrimonial y, por otro, la del alquiler, como garantía de la movilidad, la transitoriedad y la integración social.

LA FINANCIACION DE LA VIVIENDA

Un principio esencial de toda política de vivienda es que el esfuerzo finan- ciero de las familias, medido por el porcentaje de renta que debe destinar a la compra o alquiler de una vivienda, sea asumible dentro de unos estándares de ca- lidad de vida razonables. El objetivo de un coste razonable solo se puede abordar cuando los sistemas financieros proporcionan instrumentos adecuados y, en nues- tro caso, la financiación hipotecaria constituye el instrumento por excelencia.

El fenómeno de la globalización mundial y, en particular, la globalización de los mercados financieros, ha traído consigo la liberalización, que también se ha hecho extensible a los sistemas de financiación a la vivienda. En nuestro entorno más inmediato, el proceso de creación de la Comunidad Europea en un principio, y de la Unión Económica y Monetaria más tarde, ha trasladado sus efectos a todos los sectores de la economía de sus Estados miembros, incluyendo el sector resi- dencial y su financiación.

El contexto globalizador y de integración europea en el que nos encontra- mos inmersos, nos ha llevado a reflexionar sobre la interacción entre el proceso de Unión Económica y Monetaria y los sistemas de hipotecarios existentes en los países, en un momento de extraordinaria incertidumbre en el que la confianza en nuestros sistemas financieros esta resquebrajándose.

Ante la creciente presión de márgenes y costes, las entidades de crédito hi- potecario europeas están explorando vías de innovación, tanto en el ámbito de los productos como el de las herramientas de financiación, para incrementar su cuota de mercado y rentabilidad, reducir el riesgo global y aumentar el rendimiento y la eficacia.

En aras de conseguir este objetivo, los informes realizados por encargo de la Unión Europea, nos permiten agrupar los problemas fundamentales que conlle- va el proceso de integración:

– Dificultad de acceso e interpretación de la información.

La dificultad de acceso a la información sobre mercados hipotecarios extranjeros es una barrera clave a la entrada. Cuando se considera la en
trada a un mercado o la compra de una empresa, se hace necesario dispo- ner de información sobre el mercado, sobre la calidad del crédito y sobre los valores de las garantías. Es necesario, además, que esta información esté en un formato comparable con la información propia, la del mercado doméstico, para que se puedan alcanzar conclusiones fácilmente.

La realidad dista de esta situación ideal. En primer lugar, la informa- ción no siempre está recogida. Un buen ejemplol de ello es que los re- gistros de la propiedad no están completos y tampoco las bases de datos electrónicas. En segundo lugar, los prestamistas extranjeros no siempre tienen acceso a toda la información, existen datos oficiales de crédito con acceso restringido2.
El resultado de esta situación es que los prestamistas a menudo son reacios a considerar otros mercados ya que son incapaces de obtener un reflejo claro de los riesgos asociados con el negocio:

– Diversidad en la regulación hipotecaria.

El negocio hipotecario hace necesario conocer la regulación aplicable a cualquier mercado en el que se valore una posible entrada. Los intermediarios deben entender perfectamente las diferencias en la regulación de productos y prestamistas hipotecarios. Por tanto las diferentes normativas actúan como barrera a un mercado único4. Por ejemplo, actividades, como el leasing inmobiliario, que una institución financiera realiza en su mercado, podría no estarle permitida en otros, ya que en algunos países la legislación sólo autori- za que se realice por instituciones específicas para dicha actividad.
Los préstamos hipotecarios en algunos países de la UE sólo pueden ser distribuidos por bancos, lo que limita la posibilidad de iniciar la actividad en otro país si la institución no cuenta con esta condición.

– Diversidad en la normativa relativa al colateral o garantía.

En el préstamo hipotecario resulta fundamental valorar con precisión la capacidad para así hacer efectiva la garantía hipotecaria. Las importan- tes variaciones entre países en la normativa sobre esta materia (registro inmobiliario, procedimientos de venta forzosa, duración y coste, etc.) di- ficultan el conocimiento del mercado y hacen prácticamente imprescindi- ble tener experiencia antes de entrar en el mismo. Esta circunstancia frena a los prestamistas a realizar operaciones transfronterizas.
2 Algunos países ofrecen acceso a registros públicos sobre crédito (con frecuencia controlados por el Banco Central) sólo si el prestamista tiene categoría de sucursal o incluso de filial. Por tanto constituye una barrera insalvable a la provisión de servicios transfronterizos si no se ostenta esta categoría. En Grecia la situación es todavía peor, existen registros privados y para su acceso se necesita la condición de miembro del mismo [Klesta, 2003].

En este sentido la European Mortgage Federation [2002a] hace hincapié en la necesidad de mejora de algunos ámbitos normativos específicos como la gestión a escala nacional de los registros inmobiliarios e hipotecarios, así como la informatización de dichos registros. Existen iniciativas en curso como el proyecto EULIS, proyecto de cooperación entre las organizaciones oficiales del registro inmobiliario de 8 países europeos para establecer un sistema paneuropeo de información inmobiliaria.
4 Puede verse en European Central Bank [2003, Anexo 1] las principales medidas de política que han afectado al mer- cado hipotecario en las dos últimas décadas en los países de la UE.

Entre los países de la UE los métodos de valoración son similares, sin embargo, están sujetos a regulaciones dispares, derivadas tanto de leyes de protección al consumidor como de políticas de supervisión del Banco Cen- tral, dando lugar a importantes discrepancias entre países, empezando por su obligatoriedad. Por ejemplo en algunos países como en Francia la valoración no es obligatoria, en otros sí, como el caso de España. En España el valor de tasación es el que sirve de base para la aplicación de la ratio crédito/valor, y no el precio de compra de mercado, como ocurre en otros países5.

– Diversidad en la legislación relativa a la protección del consumidor.

El Código de Conducta Europeo para Crédito a la Vivienda de 20016, introdujo referencias en términos de protección del prestatario y armoni- zación entre los Estados miembros, sin embargo cada mercado tiene su normativa nacional y puede imponer legislación más estricta a los pres- tamistas extranjeros.
La aplicación de este Código, de carácter voluntario7, supondría bene- ficios sustanciales en el logro de una mayor actividad transfronteriza, ya que en el ámbito del crédito hipotecario la confianza del consumidor en el proveedor es fundamental. Los consumidores necesitan tener la seguridad de que las diferentes ofertas están sujetas a un alto nivel de protección a nivel europeo.
En European Mortgage Federation [2003] se encuentran detalladas las principales diferencias en los sistemas de valo- ración en Europa.

La finalidad de este Código de Conducta Voluntario, aprobado en marzo del 2001, es armonizar en toda la UE los datos que las entidades prestamistas deberán facilitar al cliente que desea firmar una hipoteca, favoreciendo a clientes y también a prestamistas que deseen vender sus productos de crédito en otros Estados miembros. Para ello se ha creado la “hoja europea de información estandarizada” (European Standardised Information Sheet, ESIS)

A pesar de que el 90% de los oferentes de préstamos hipotecarios han suscrito el Código, su seguimiento no es alto, por ejemplo con respecto a la hoja de información estandarizada. Es más, en algunos países como Francia y Reino Unido la aplicación del Código entra en conflicto con su normativa nacional.

– Diversidad en la normativa referente a las exigencias de capital.

Las provisiones para el riesgo de crédito no están armonizadas en la UE, lo que provoca una distorsión en la competencia entre entidades locales y extranjeras.
Según el pasaporte único europeo, una sucursal en la UE está supervi- sada por el Banco Central del país de origen y debe cumplir en el país de acogida, en términos consolidados, con el nivel de provisiones impuesto en su país de origen. Cuando las provisiones son más exigentes que las impuestas por el país de acogida, la posición competitiva de la sucursal se ve afectada negativamente.

– Incapacidad para transferir préstamos hipotecarios.

La imposibilidad para transferir préstamos de un prestamista a otro en algunos mercados restringe la integración de los mercados hipotecarios, al bloquear la creación de carteras de préstamos multinacionales e impide la utilización de los mercados de Mortgage Backed Securities8.

– Fiscalidad discriminatoria.

La creciente integración de las distintas economías de la UE no se ha extendido aún a los sistemas fiscales. Los impuestos que gravan operacio- nes como la adquisición de una vivienda, la cancelación de un contrato de crédito, la constitución e inscripción de una hipoteca o el procedimiento de ejecución varían de forma sustancial entre los Estados miembros. Es más, si por ejemplo la operación afecta a más de un país suele implicar una doble o triple imposición.
Por otra parte, las barreras fiscales que discriminan a prestamistas ex- tranjeros todavía son una realidad en algunos países. Por ejemplo en Italia el tipo impositivo sobre préstamos hipotecarios para bancos autorizados es del 0,25% del importe del préstamo y para bancos no autorizados aproxi- madamente el 2,5%, consiguiendo alejar efectivamente a estos últimos

-Activos adquiridos por inversores asegurados por hipotecas y puestos en el mercado por una entidad denominada vehículo de titulización.

La titulización podría definirse como el proceso mediante el cual derechos de crédito, actuales o futuros, de una entidad pueden, generalmente previa agregación y modificaciones de algunas características, ser vendidos en todo o en parte, una vez transformados, a los inversores en forma de valores negociables.

– Diversidad de monedas y tipos de interés.

La falta de una moneda común en la UE y las diferencias en los tipos de interés, concretamente en Dinamarca y Reino Unido (RU), es un obstá- culo obvio a una mayor integración de los mercados hipotecarios y puede actuar retrasando cualquier actividad transfronteriza.

– Dificultad de acceso a la distribución.

Las características específicas del negocio del crédito hipotecario hacen que el acceso a la distribución sea un factor decisivo en algunas estrate- gias de entrada al mercado. En mercados habituados a redes de sucursa- les, resulta difícil para un prestamista extranjero acceder a la distribución y, en consecuencia, lograr una cuota de mercado significativa. Así, para entrar en estos mercados los prestamistas buscan nichos de mercado en donde la distribución es más especializada.

Las innovaciones tecnológicas como Internet, ofrecen posibilidades para proporcionar servicios financieros transfronterizos y la movilidad creciente de los consumidores europeos10 ha estimulado la demanda. Sin embargo, por el momento su potencial como canal de distribución es li- mitado11 ya que únicamente pueden ofrecerse productos normalizados.

– Dificultad para lograr economías de escala transfronterizas.

La capacidad para alcanzar beneficios de escala en otros mercados es un factor clave en la expansión transfronteriza. Sin embargo, en el préstamo hi- potecario resulta difícil de lograr ya que los procesos hipotecarios son muy diferentes, exigen sistemas y procedimientos específicos para cada país.

Una entidad para clasificarse como prestamista autorizado debe tener representación estable en el país, denominación que no es probable que se conceda al préstamo transfronterizo. De esta forma consiguen eliminar prestamistas transfronterizos del mercado.

Para un análisis de los factores que influyen en la propensión de los consumidores a adquirir servicios financieros, en- tre los que se incluyen los préstamos hipotecarios, de firmas situadas en un país diferente de la UE a través de Internet, véase el estudio Optem, Comission of the European Communities [2003].

Por ejemplo, en Dinamarca y Suecia determinados procesos de refinanciación de préstamos se llevan a cabo de forma casi integral a través de la red debido a que la necesidad de asesoramiento es mínima. Sin embargo, por el momento no puede interpretarse como el inicio de una tendencia general a corto o medio plazo.

Normalmente las sinergias transfronterizas se reducen al campo de la financiación y gestión del riesgo mientras que la distribución, creación y actividades de servicios asociadas deben ser específicas para cada mer- cado.

– Intervención gubernamental

La intervención de gobierno y reguladores en las fusiones y adquisi- ciones es un obstáculo a la actividad transfronteriza. Los prestamistas ex- tranjeros no se inclinan por las fusiones y adquisiciones en determinados países ya que consideran que los reguladores nacionales discriminarán a los extranjeros en favor de operaciones domésticas. Ejemplos de este comportamiento son intervenciones recientes de gobiernos y reguladores en Francia e Italia en fusiones importantes [Low et alt., 2003].

El ECOFIN en su informe de septiembre de 2004 analizó el hecho de que las adquisiciones transfronterizas en el sector financiero, en particular en el sector bancario, sean menos frecuentes que en otros sectores eco- nómicos. La Comisión Europea señala como posibles explicaciones, ade- más de las dificultades de orden estructural, cultural, lingüístico y fiscal, las intervenciones inapropiadas de las autoridades de control nacionales y las interferencias políticas [Comission of the European Communities,
2005].
Otra forma de intervención gubernamental que actúa como barrera a la integración es la política de vivienda, que está estrechamente vincu- lada al préstamo hipotecario residencial y que puede actuar modificando el atractivo de los mercados individuales desde el punto de vista de los prestamistas extranjeros. La entrada en un nuevo mercado resulta más compleja al ser necesario analizar las consecuencias actuales y futuras de la política de vivienda.

El Cuadro 2 resume los obstáculos a la integración señalados distinguiendo entre obstáculos inducidos por el mercado y aquellos otros debidos a motivos normativos y fiscales. A pesar del mayor número de obstáculos de este último tipo, consideramos que las barreras más importantes derivan de la estructura y rentabilidad de los propios mercados hipotecarios, particularmente de la baja ren- tabilidad del producto hipotecario.

Cuadro 2: Principales obstáculos para la actividad transfronteriza

 

Sin título11

En un reciente trabajo desarrollado en la Universidad de Santiago por nues- tro grupo de investigación sobre vivienda 12 , se analiza el nivel de integración entre los mercados hipotecarios de los Estados miembros pertenecientes a la UE.

En la primera parte se analizó de forma directa la integración, es decir, se identificaron las barreras económicas y legales a la movilidad internacional de capital distinguiendo entre factores de mercado y factores políticos.

Entre los factores políticos se identificaron barreras derivadas de las dife- rentes normativas referentes a productos hipotecarios, prestamistas, protección al consumidor, fiscalidad, fusiones y adquisiciones, política de vivienda y diversi- dad de monedas y tipos de interés.

Estas barreras que, en algunos casos, son verdaderos obstáculos para la ac- tividad transfronteriza, tienen como característica común su origen político y, por tanto, su posible modificación.

La Comisión Europea ha puesto de manifiesto la necesidad de que la UE avan- ce en el logro del mercado único de servicios financieros y, en especial, del mercado hipotecario. Por tanto, es de esperar que en el medio plazo buena parte de los obstá- culos mencionados se vayan reduciendo e incluso puedan llegar a desaparecer.

Hay que señalar algunas actuaciones en este sentido: medidas para el fo- mento de instrumentos de financiación hipotecaria alternativa a los tradicionales, la aprobación del Código de Conducta Voluntario, la aproximación en los siste- mas de tasación inmobiliaria o incluso la introducción del Euro, que ha aumenta- do la transparencia y ha facilitado la comparación de productos.

Sin restar importancia al conjunto de obstáculos de tipo político mencio- nados, pensamos que aquellos otros derivados de la estructura y rentabilidad de los propios mercados hipotecarios, en particular, la baja rentabilidad del producto hipotecario, son factores clave en el negocio hipotecario transfronterizo. Precisa- mente al derivar de la estructura de mercado son difíciles de modificar y sólo cabe esperar cierto cambio en el medio y largo plazo.

En la segunda parte del trabajo, y mediante un análisis de cointegración, se determinó el nivel de integración existente entre los mercados hipotecarios de la UM como consecuencia de las barreras u obstáculos identificados. Los tests de cointegración no indican que por el momento pueda hablarse de una relación a largo plazo entre las series de tipos de interés hipotecarios de los distintos países de la UM. Es decir, que parecen no indicar la existencia de integración a nivel de mercados hipotecarios.

Este resultado es coherente con el obtenido en la primera parte del análisis en la que se identificaban importantes barreras al negocio transfronterizo.

La existencia de un mercado hipotecario europeo integrado supondría im- portantes beneficios para todos los agentes participantes. Sin embargo, por el momento existen toda una serie de razones, principalmente de tipo legal y estructural o de mercado, por las que todavía no se puede hablar de un mercado único para el crédito hipotecario.

Entendemos que la existencia de un “mercado hipotecario europeo único” supondría importantes beneficios para todos los agentes participantes en el mis- mo. Los deudores hipotecarios podrían acceder a todos los productos financieros disponibles; la mayor competencia llevaría a un ajuste en los márgenes y precios existentes; los prestamistas podrían mejorar su financiación acudiendo a fuentes alternativas como son: los mercados de capitales en euros.

Sin embargo, también somos conscientes de la existencia de razones vin- culadas tanto al carácter nacional de los sistemas de financiación como a factores culturales y de preferencias de los consumidores, por las que todavía no se puede hablar de un mercado único para el crédito hipotecario.

CONCLUSIONES

La combinación de aspectos históricos, políticos y económicos relativos a cada país da lugar a sistemas de provisión de vivienda totalmente diferentes. Sin embargo, a pesar de estas diferencias, podría afirmarse que existe un “modelo eu- ropeo de provisión de vivienda” frente al modelo americano. El modelo europeo descansa en una fuerte regulación, un elevado gasto gubernamental, la presencia de instituciones sin ánimo de lucro, particularmente en la provisión de vivienda en régimen de alquiler, y una gran variedad de sistemas de vivienda desarrollados al amparo de las políticas generales de cada Estado.

El nivel de desarrollo alcanzado por este mercado entre los países de la UE es muy diferente; sin embargo, en todos ellos la deuda hipotecaria representa el principal instrumento financiero para la adquisición de vivienda, y su utilización se ha ido incrementando de forma sostenida y generalizada durante toda la década de los noventa.

Para el ciudadano Europeo, como nos recuerda el libro blanco de la UE sobre la integración de los mercados de crédito hipotecario, constituye la inversión financiera más importante de su vida. Además, debemos tener presente que constituye una parte significativa de la economía Europea (el saldo vivo de crédito del crédito hipotecario vinculado a la adquisición de vivienda representa el 47% del PIB13).

El mercado único de hipotecas más que una realidad es un objetivo dentro del marco de reformas económicas planteadas en Lisboa a fin de desarrollar un mercado competitivo a nivel mundial. El informe de la London Economics 14 señala que en 20015 la integración podría suponer un crecimiento del P.I.B co- munitario del 0,7% y del consumo privado en un 0,5%. Por su parte, en un estudio de realizado por Wyman15 estima que los beneficios anuales de la integración oscilarían entre un 0,3% y un 0,6% del saldo hipotecario para vivienda.

Pero la integración, además, garantizaría a los prestatarios un entorno mucho más competitivo que estimule una reducción de precios y en el que, los usuarios, podrán elegir el préstamo que mejor se adapte sus necesidades. Por su parte los prestamistas hipotecarios pueden ampliar sus mercados, abriendo nuevas oportu- nidades de negocio al homogeneizarse las operaciones – registro de la propiedad, desahucios, acceso a la información sobre créditos, etc.- y mejorar la eficiencia en la concesión lo que redundará en menores costes operativos.

En cuanto a los inversores que en estos momentos están pagando las conse- cuencias de sistemas de control excesivamente laxos, la mayor transparencia del mercado facilitaría la correcta calificación de riesgos y, en especial, mejorarían las garantías vinculadas a la hipoteca.

En todo caso, la configuración actual de los mercados hipotecarios euro- peos, marcados por un profundo y arraigado carácter nacional, no permiten au- gurar un proceso integrador fácil y a corto plazo -aunque la actual crisis puede acelerar la convergencia-, por lo que deberemos admitir que la actual diversidad seguirá presente en su evolución durante un período dilatado de tiempo.
Por tanto, admitida la gran variedad de mercados, productos e instituciones financieras hipotecarias y teniendo en cuenta el marco integrador europeo, parece adecuado tratar de conseguir cierta armonización dentro de esta gran diversidad.

En cuanto a las políticas de vivienda, somos partidarios de que la UE tome un papel más activo, e incluso de potenciar la idea de desarrollar una política de vivienda europea, que establezca las líneas estratégicas como marco de referencia para las políticas de vivienda nacionales, cubriendo sus carencias básicas y asegurando un tratamiento igualitario a todos los agentes participantes en el mercado.
A nuestro modo de ver existen una serie de aspectos clave que deberían ser cubiertos por dicha política de vivienda o que, en ausencia de ésta, la Comisión Europea debería tratar de mejorar:

1. Se deberían unificar conceptos y definiciones relativas al sector residencial -necesidad o falta de vivienda, gasto público en vivienda, demanda, etc., así como las técnicas aplicadas a las series estadísticas de vivienda, con el fin de poder elaborar estudios comparativos que ofrezcan una visión ajustada a la realidad. Esto potenciaría una mayor investigación y la publicación regular de datos comparables, que permitiese conocer el impacto real de diversas iniciativas europeas de tipo fiscal, regional, social, etc. para el sector de la vivienda.

2. Elaborar un Código de Conducta sobre la provisión de información relativa al crédito hipotecario, basado en el diálogo entre suministradores de servicios y consumidores. Este Código constituye la opción más interesante para suministrar información comparable sobre diversos elementos de la oferta y demanda hipotecaria, como precios de vivienda, alquileres, tipos de interés hipotecarios y gastos de vivienda, y permitiría a los consumidores la toma de decisiones sobre una base de información adecuada.

3. Armonizar la normativa sobre construcción y homogeneizar los procedimientos de certificación para las distintas profesiones

relacionadas con el sector inmobiliario, potenciando un mayor dinamismo en el mercado de vivienda y construcción.

4. Potenciar el concepto de vivienda sostenible a través de la mejora del rendimiento energético de las construcciones y del control de los flujos de residuos derivados de las mismas, teniendo en cuenta cuestiones como la contaminación, ruidos, utilización de materiales sostenibles, control y tratamiento adecuado de residuos, asignación de espacios verdes en el proceso de planificación, etc.

5. Armonizar la política de utilización del suelo y la legislación sobre expropiaciones, generando un campo de actuación transparente para aquellas compañías que deseen competir internacionalmente. En este sentido, se debería tratar de eliminar los obstáculos más importantes en relación con la ley de propiedad y procedimientos legales de ejecución de los contratos, y al mismo tiempo tratar de unificar los sistemas de publicidad inmobiliaria, permitiendo así a las instituciones de crédito evaluar el riesgo inherente a las operaciones de préstamo transfronterizas.

6. Homogeneizar los aspectos fiscales relacionados con el sector de la vivienda, y que suponen importantes obstáculos a la libre prestación de servicios hipotecarios transfronterizos.

7. Introducir medidas que completen el marco de protección de los consumidores europeos en lo referente a la utilización del comercio electrónico para las transacciones hipotecarias. En este sentido se hace necesaria cierta coordinación y soluciones globales para aspectos relativos a infraestructura, derechos de propiedad intelectual, protección de datos personales del consumidor, etc.

8. Propiciar el desarrollo por parte de los distintos países comunitarios de su propia regulación, de tal forma que se favorezca la coexistencia de una gran variedad de productos y mercados, a la vez que su rápida implantación y adaptación si fuese necesario.

9. Fomentar el régimen de ocupación en alquiler en aquellas economías en las que esta modalidad de tenencia de vivienda tenga una escasa presencia, por ejemplo, mediante la potenciación de las Instituciones
de Inversión Colectiva Inmobiliarias.

10. Introducir el derecho a la vivienda en la legislación comunitaria. La provisión de vivienda debería ser formulada como un derecho social en la UE, lo cual justificaría, por ejemplo, el apoyo financiero por parte de la Comunidad a la investigación y aplicación de proyectos piloto.

 


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